近期，特朗普政府对约100个经济体大范围征收“对等关税”，严重冲击当前国际贸易秩序。以追逐效率为方向的全球自由贸易体系虽然存在局限性，但特朗普政府并非继承以往美国政府的做法对其修正，而是通过关税政策叠加“双边谈判”另起炉灶。由于美国是全球主要进口大国，在美国不参与的情况下，其他国家是否能够继续坚持原有世界贸易组织（WTO）为中心的多边贸易规则存在较大挑战。总体而言，全球贸易体系大概率会更加区域化、双边化；而一对一谈判可能大量替代WTO规则下的多边机制。
自由贸易体系的演化
第二次世界大战结束之后，自由贸易的理念受到了广泛认可。吸取世界大战的教训，西方国家普遍意识到贸易既可以促进专业分工、充分利用要素禀赋改善福利，也有助于加强各国联系、减少冲突和战争。
成立于1947年的《关税及贸易总协定》（GATT）和其后继者WTO通过降低关税和贸易壁垒，要求各国实施最惠国待遇推动贸易自由化，并且把商品贸易拓展到服务贸易、知识产权保护以及投资措施等领域。全球贸易和全球经济因此都大幅增长。
然而，由于发达国家和发展中国家在农产品补贴等问题上无法达成一致，2001年开始的WTO多哈回合谈判陷入僵局。这一困境促使各国转向区域性和双边贸易协定进一步推动贸易自由化——实际上，WTO规则也允许区域国家形成比一般“最惠国”更优惠的贸易条件。同时，由于WTO规则在服务贸易、投资准入、公平竞争、知识产权保护、议题覆盖不足，一些国家或者在WTO框架之外发起一些专项贸易谈判（如《服务贸易协定》），或者通过新一代区域自由经贸协定（如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）的额外条款对相关议题进行覆盖。新兴的绿色和数字贸易等也逐步被纳入国际贸易体系规范的内容。
当然，以效率为中心的国际贸易体系也并非完全忽视国家安全议题，只是影响相对较小。WTO规则允许以“国家安全例外”对他国的产品和服务实施准入限制。例如，英国就以国家安全为由拒绝华为进入本国的5G体系。此外，面对中国的竞争压力，美国与欧洲通过出台《通胀削减法案》《芯片与科学法案》《欧洲芯片法案》等措施增加了对牵涉国家战略和安全的重点产业支持力度。
特朗普政府和“对等关税”
特朗普两次执政以来，都通过关税政策对以效率优先的自由贸易秩序形成了挑战。本轮“对等关税”的推出，本质上是特朗普政府试图通过关税扭转美国制造业空心化的趋势，维护战略利益和国家安全，并改善国内收入分配。
表面上，“对等关税”似乎是为了实现贸易平衡的关税措施。根据美国贸易代表处公布的“对等关税”有关说明，美国政府的意图是希望通过增加本国进口关税，降低进口最终实现贸易平衡。在“对等关税”的说明中，美国贸易代表处参考了一些文献并做了明显简化，假定美国的进口需求对所有进口产品关税税率的弹性为-1，即增加1%的关税，进口就会下降1%。那么，如果把美国对某个经济体贸易逆差除以美国对这个经济体的进口规模作为征收关税的税率计算依据，加征关税之后美国从该经济体的进口就会刚好下降到让美国对该经济体的贸易赤字为零。中国、欧盟等对美国有明显贸易顺差的六七十个经济体就按照这个税率加征关税，而其他三四十个国家则被统一加征10%的关税。需要指出的是，对等关税的安排并不符合经济学原理。例如，美国贸易逆差是自身储蓄与投资失衡的产物，也反映出国际分工的影响，很难简单通过加征关税进行纠正；而美国的关税也没有考虑自身一直有顺差的服务贸易的影响等等。
追求贸易平衡并不是美国的最终意图。从美国公布的文件以及总统经济顾问委员会主席米兰的被认为塑造特朗普政府贸易政策的《重塑全球贸易体系：用户指南》等文章来看，“对等关税”并不是真的想解决贸易逆差问题，而是以此为借口，通过关税政策扭转美国制造业空心化的趋势，增加财政收入并兼顾打击最主要的竞争对手中国。
一些美国政府官员和学者认为，制造业具有多重战略意义。一是引领创新。在美国加征关税的文件中，美国政府指出制造业虽仅占美国国内生产总值的11%，但它贡献了55%的专利和70%的研发支出。二是维护国家完全。在大国竞争的背景下，制造业空心化威胁美国国家安全，比如药品、船舶、钢铁等领域的生产，存在战时依赖外国生产的风险。三是改善收入分配。制造业衰落会影响蓝领阶层的收入，扩大美国的贫富差距。
米兰提出，关税是降低国内需求，鼓励国内生产，能够解决因他国贸易政策而产生的既有扭曲现象的重要工具。他认为，由于关税可改变美国市场上制成品和服务的相对价格，进而改变相关产业的比较优势，有可能引导劳动、资本等生产要素流向制造业部门，有利于美国的再工业化。此外，米兰还认为关税可以在维持美国国内低税率的情况下，产生财政收入；同时，关税虽然可能提高美国的物价水平，但是很大程度可以被外国货币的贬值所对冲。
关税风暴重塑国际贸易体系
笔者认为，曾是自由贸易最主要支持者的美国政府大幅调整贸易政策，可能意味着以效率优先的全球自由贸易体系已经难以维系，兼顾安全与国内收入分配的考虑会对各国贸易政策的选择产生较大影响，许多产品和服务的贸易可能双边化以及区域化。这意味着双边谈判机制会取代多边机制在国际贸易中发挥更加重要的作用。当然，在一些非敏感领域的自由贸易谈判仍会延续。
首先，至少在特朗普执政的几年，国际贸易体系很难回到过去，安全与收入分配会更大地影响各国贸易政策的安排，许多产品和服务的贸易会更加区域化，贸易摩擦也可能增加。
特朗普政府此前明确拒绝欧盟关于双边零关税的安排，表明美国已无意于追求自由贸易的传统路线，通过关税政策重振制造业维护国家战略和安全利益、改善国内收入分配的决心十分坚决。有美国带头，其他国家是否也会出于国内利益集团的要求，或者国家安全和战略的考虑，违反WTO规则，更高频率、更大范围地增加贸易壁垒需要密切关注。
经济理论界也在对自由贸易进行反思。自由贸易的理论虽然认识到富裕国家的资本从全球化中受益，劳动则可能受损，却一直没有针对这个问题提出对策。此外，贸易理论对于战略性产业也缺乏足够的关注。例如，在产业政策的支持下，中国在光伏、新能源汽车等具有战略和国家安全意义的领域实现赶超，让西方国家感到威胁，就很难为传统自由贸易理论所解释。
其次，双边贸易协商可能会在未来几年发挥比多边协定更重要的作用。美国针对不同国家征收不同关税的安排显然违反WTO最惠国待遇的安排——这也是多边贸易协议的基础。美国作为全球最大的进口市场不再受到多边贸易规则的约束，显然代表了国际贸易体系规则的重大改变。特朗普上一任期时，就已经通过阻止任命新法官，使得WTO上诉机构陷入瘫痪，WTO争端解决体系的终审功能停摆，迄今也没有恢复。总体而言，未来，至少在美国的贸易往来中，双边规则发挥的作用可能越来越重要，也可能引发其他国家效仿。此外，其他国家即使表面上继续尊重WTO规则，但是在通过国家安全例外条款等采取行动时，可能也需要与受到损害的经济体通过双边协商来解决问题。
最后，无论美国是否参与，一些非敏感领域的自由贸易仍有可能继续发展。笔者认为，由于效率优先仍能带来巨大的经济利益，许多一般性商品和服务的自由贸易趋势仍可能延续，贸易自由化从货物转向服务和投资、从关税等“边境措施”转向公平竞争等“境内制度要求”仍然会保持一定的动能。多边和双边自由贸易协议的谈判也仍然会在许多国家之间进行。
中国的对策
面对外部环境的变化，中国一方面要积极扩大内需，降低对外部市场的依赖，另一方面要努力维护多边贸易环境，优化自身的产业政策。
首先，必须进一步扩大内需，更多地依靠国内市场。在中美双边贸易安排中，由于中美大国竞争的关系，中国肯定会面临比正常的出于国家安全和收入分配考虑更糟糕的贸易条件。对于中国和其他国家的双边贸易协商而言，贸易逆差一方一般也比贸易顺差一方拥有更多的谈判筹码。因此，提升国内需求对于国内供给的消化能力，是中国经济转型的关键之一。
其次，努力维护多边贸易体系。在不影响战略和安全的情况下，通过全球范围的专业分工和资源配置获得的收益十分巨大，不能轻易放弃。对于战略性的行业，由于中小经济体和大量第三世界经济体不存在通过完备的供应链保障国家安全的问题，中国应努力拓展这些国家的市场，为提升中国战略性行业的竞争力服务。在一般性的行业，中国更应该鼓励推进全球化。当然，这也需要中国在公平竞争、市场准入等诸多领域进行改革，才能赢得贸易伙伴的认可。
最后，进一步优化产业政策结构。特朗普提出“对等关税”之后，关于一些制造业部门关系国家安全和具有战略利益的观念可能会受到更多认可、支持和合法化，也有利于中国制造业部门进一步转型升级。但在已出现大量产能过剩、可能不具备战略利益的行业，政策支持应该撤出，把宝贵的资源用在有利于扩大内需的人力资本投资、社会保障建设等领域。
（沈建光系京东集团首席经济学家，樊磊系京东集团研究总监）
第一财经获授权转载自微信公众号“沈建光博士宏观研究”。
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